PAD por improbidade administrativa: a Lei 14.230 e o dolo específico valem para o servidor?

A palavra improbidade aparece em dois processos diferentes. Um é a ação judicial movida pelo Ministério Público com base na Lei 8.429/1992, a Lei de Improbidade. O outro é o processo administrativo disciplinar, o PAD, em que a improbidade é causa de demissão. Os dois correm de forma independente, mas o PAD toma emprestada da Lei 8.429 a definição de improbidade, e é por aí que a reforma de 2021 chega à defesa do servidor.

Este texto segue a Lei 8.112/1990, do servidor federal, e mostra o regime do servidor estadual de Santa Catarina quando ele é diferente. Os estatutos municipais costumam ter redação parecida, mas quem é servidor municipal deve conferir o do seu município.

A improbidade no estatuto e o que ela protege

Improbidade, em linguagem simples, é a desonestidade no trato da coisa pública. A Lei 8.112 manda demitir o servidor que comete improbidade administrativa e acrescenta que essa demissão traz o bloqueio dos bens e a obrigação de devolver o prejuízo aos cofres públicos, sem prejuízo de eventual ação penal.

Em Santa Catarina, a Lei 6.745/1985 pune com demissão, qualificada ou simples, o ato de improbidade que seja manifesto e praticado no exercício da função pública. Essas duas exigências não existem na lei federal e, a meu ver, restringem o alcance da regra estadual, porque deixam de fora a improbidade que não seja evidente e a que não tem ligação com o cargo.

O Manual de Processo Administrativo Disciplinar da Controladoria-Geral da União (CGU) trata a improbidade como uma forma mais grave de ofensa à moralidade e só a reconhece quando ligada ao exercício das funções públicas. Atos da vida privada sem reflexo no cargo ficam de fora.

O PAD precisa apontar o tipo da Lei 8.429

A Lei 8.112 manda demitir por improbidade, mas não diz que condutas são improbidade. Quem descreve essas condutas, os chamados tipos, é a Lei 8.429, em três grupos.

O primeiro é o enriquecimento ilícito, que pune a vantagem patrimonial indevida obtida de propósito por causa do cargo e não exige dano aos cofres públicos. O segundo é a lesão ao erário, que exige perda efetiva e comprovada de dinheiro público. O terceiro é o atentado aos princípios da administração, que exige uma das condutas listadas na lei e uma ofensa relevante ao interesse que a lei protege.

Um parecer da Advocacia-Geral da União (AGU), reproduzido pelo manual, afirma que as condutas de improbidade precisam estar descritas na lei e não podem nascer da interpretação de quem julga. Por isso a indiciação (a acusação formal no PAD) e o julgamento precisam dizer qual dispositivo da Lei 8.429 foi violado. No caso de ofensa aos princípios, o manual exige que se indique também a hipótese exata da lista, porque desde 2021 essa lista é fechada.

Na prática, a primeira coisa que examino num PAD por improbidade é se a acusação aponta o dispositivo e a hipótese. Quando não aponta, a defesa já tem um argumento sério.

O dolo específico depois de 2021

Dolo é a intenção. A Lei 14.230/2021 reescreveu a Lei 8.429 e passou a considerar improbidade só as condutas dolosas, ou seja, praticadas de propósito. Mais do que isso, a lei define o dolo como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, e diz que não basta o servidor ter agido voluntariamente.

A lei exige ainda, para todos os atos de improbidade, prova de que o servidor buscava obter proveito ou benefício indevido. Essa finalidade especial é o que se costuma chamar de dolo específico.

O Supremo Tribunal Federal (STF), no Tema 1.199 da repercussão geral, firmou que é preciso dolo nos três grupos de improbidade e que a revogação da improbidade por culpa (por descuido) alcança fatos antigos ainda sem condenação definitiva. A CGU levou essa mudança ao PAD e destacou às comissões a exigência de demonstrar dolo específico.

O manual menciona também a regra que exclui a improbidade quando há divergência de interpretação baseada em jurisprudência. Na ADI 7.236, com julgamento concluído em 1º/07/2026, o STF exigiu que essa divergência se apoie em jurisprudência firme nos tribunais superiores ou no próprio STF, ou, na falta dela, em decisão definitiva de mérito de um tribunal de segundo grau.

Disse ainda que a regra não vale quando ficar evidenciado dolo ou erro grosseiro. Na mesma ação, declarou constitucional a revogação de duas hipóteses da lista de ofensa aos princípios.

Assim, não configuram improbidade o dano causado por descuido, a irregularidade formal sem intenção de proveito indevido e a acusação baseada em hipótese de ofensa aos princípios que a reforma de 2021 revogou.

A divergência nos tribunais

A grande disputa é se a Lei 14.230 alcança o PAD. No Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4), as turmas divergem.

Uma perita médica do INSS foi demitida por improbidade ligada ao cumprimento da carga horária. Em dezembro de 2025, a 3ª Turma determinou a reintegração, porque não se indicou o dispositivo da Lei 8.429 nem se provou dolo específico. A Turma viu ainda quebra de isonomia, já que colegas da mesma agência, em casos parecidos, receberam suspensão (Apelação Cível n. 5009492-83.2018.4.04.7102).

Em agosto de 2026, a 11ª Turma decidiu o contrário. Para ela, as alterações da Lei 14.230 não se aplicam ao PAD, que tem enquadramento próprio na Lei 8.112 (Apelação Cível n. 5013455-17.2023.4.04.7202).

A 4ª Turma decidiu nos dois sentidos no mesmo dia, 10 de dezembro de 2025. Num caso, manteve a anulação da demissão de um agente da Polícia Federal porque, aplicada a Lei 14.230 ao fato antigo por ser mais favorável, a conduta não era improbidade e a falta correta previa suspensão (Apelação / Remessa Necessária n. 5036208-90.2017.4.04.7100).

No outro, manteve a demissão de um analista da Receita por evolução patrimonial sem explicação e afirmou que a Lei 14.230 não o socorria (Apelação Cível n. 5002679-32.2021.4.04.7103).

No Tribunal de Justiça de Santa Catarina (TJSC), a 5ª Câmara de Direito Público manteve, em julho de 2025, a demissão qualificada de um agente penitenciário por ato de manifesta improbidade e afirmou que o tipo estadual não exige calcular o valor do dano (Apelação n. 5007710-37.2024.8.24.0022). A mesma Câmara aplicou a Súmula 650 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) à demissão qualificada de um policial civil estadual (Apelação n. 0303221-26.2019.8.24.0092).

Essa súmula impede pena diferente da demissão quando a infração está caracterizada. Por isso a disputa útil ao servidor costuma estar no enquadramento, no tipo da Lei 8.429 e no dolo, e não no tamanho da pena.

Pena e prescrição

Na esfera federal, a demissão por improbidade vem acompanhada do bloqueio dos bens e do ressarcimento. A prescrição, que é o prazo que a administração tem para punir, é de 5 anos, contados do conhecimento do fato. Se o fato também for crime, valem os prazos da lei penal. A Súmula 651 do STJ permite que a própria administração demita por improbidade, sem esperar condenação judicial.

Em Santa Catarina, a demissão pode ser simples, com impedimento de 2 a 4 anos para novo cargo, ou qualificada, com impedimento de 5 a 10 anos. O prazo fica fixado na decisão. A prescrição é de 5 anos, contados do conhecimento pela autoridade competente, e o prazo penal só se aplica quando for maior.

Orientação preliminar

Para o servidor que responde a PAD por improbidade, alguns pontos devem ser examinados desde a instauração.

1. Verifique na indiciação qual dispositivo da Lei 8.429 e, no caso de ofensa aos princípios, qual hipótese da lista foram apontados. A falta dessa indicação, ou a referência a hipótese revogada, é argumento relevante da defesa.
2. Reúna a prova de que não houve intenção de obter proveito indevido, como pareceres, orientações recebidas, rotinas do setor e a forma como outros servidores procediam.
3. Se o ato se apoiou em interpretação jurídica, reúna a jurisprudência que a sustentava na época, observados os limites fixados pelo STF na ADI 7.236.
4. Acompanhe a ação de improbidade, se houver, porque o que nela se decidir sobre o dolo pode ser levado ao PAD como prova.

Essa orientação é geral e preliminar. A solução depende dos documentos e das particularidades de cada caso, por isso é indispensável consultar um advogado antes de tomar qualquer providência.

Perguntas frequentes

Fui absolvido na ação de improbidade. O PAD cai?

Não automaticamente, porque as instâncias são independentes. Em setembro de 2026, a 5ª Câmara de Direito Público do TJSC negou a reintegração pedida por um servidor dentro da própria ação de improbidade e lembrou que os vícios do PAD devem ser discutidos em ação contra o ente público (Apelação n. 5007696-06.2021.8.24.0007). A absolvição, porém, é prova relevante, sobretudo quando afasta o dolo pelos mesmos fatos.

Pequenas diferenças no meu patrimônio podem virar acusação de improbidade?

Pequenas inconsistências fiscais, segundo o manual da CGU, não devem ser importadas para o processo disciplinar. A acusação de evolução patrimonial incompatível precisa de diferença relevante e bem demonstrada.

Depois de demitido por improbidade, posso voltar ao serviço público federal?

A regra da Lei 8.112 que proibia o retorno foi declarada inconstitucional pelo STF na ADI 2.975, como registra o manual da CGU. Em Santa Catarina, o impedimento tem o prazo fixado na decisão de demissão.

Fontes consultadas

• Lei 8.112/1990, arts. 132, IV, 136, 137, parágrafo único, e 142, caput e § 2º (Planalto): https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm
• Lei 8.429/1992, com a redação da Lei 14.230/2021, arts. 1º, §§ 1º, 2º e 8º, 9º, 10 e 11, caput, §§ 1º, 2º e 4º, e incisos I, II, IX e X (revogados) (Planalto): https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm
• Lei estadual 6.745/1985, arts. 137, I, 3, 137 a 139, 150 e 151 (ALESC).
• CGU, Manual de Processo Administrativo Disciplinar, nov./2025 (Parecer n. 00003/2023/CNPAD/CGU/AGU; ADI 2.975).
• STF, Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989).
• STF, ADI 7.236, rel. Min. Alexandre de Moraes, julgamento concluído em 1º/07/2026 (art. 1º, § 8º, e revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei 8.429): https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6475588
• STJ, Súmulas 650 e 651.
• TRF4, 3ª Turma, Apelação Cível n. 5009492-83.2018.4.04.7102, rel. Des. Federal Rogerio Favreto, j. 02/12/2025.
• TRF4, 4ª Turma, Apelação / Remessa Necessária n. 5036208-90.2017.4.04.7100, rel. Des. Federal Marcos Roberto Araujo dos Santos, j. 10/12/2025.
• TRF4, 4ª Turma, Apelação Cível n. 5002679-32.2021.4.04.7103, rel. Des. Federal Marcos Roberto Araujo dos Santos, j. 10/12/2025.
• TRF4, 11ª Turma, Apelação Cível n. 5013455-17.2023.4.04.7202, rel. Des. Federal Ana Cristina Ferro Blasi, j. 13/08/2026.
• TJSC, 5ª Câmara de Direito Público, Apelação n. 5007710-37.2024.8.24.0022, rel. Des. Alexandre Morais da Rosa, j. 29/07/2025.
• TJSC, 5ª Câmara de Direito Público, Apelação n. 5007696-06.2021.8.24.0007, rel. Des. Vilson Fontana, j. 22/09/2026.
• TJSC, 5ª Câmara de Direito Público, Apelação n. 0303221-26.2019.8.24.0092, rel. Des. Vilson Fontana, j. 01/02/2024.